기사 및 칼럼

[토론회] 7/8(금), 20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제는? – 대표성과 비례성을 높이는 선거제도 개혁


국민 대표성과 표심에 따른 의석의 비례성을 높이는 선거법 개정을 이야기하다
7/8(금), 선거법 개정 토론회, 국민의 대표자 선출은 먹고 사는 문제와 직결
‘대의민주주의’의 위기는 비례대표 확대와 결선투표제 도입으로 해결해야

7월 8일(금), 시민사회단체연대회의 정치개혁특위와 국회시민정치포럼 공동주최, 박주민 의원과 참여연대 공동주관으로 “20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제” 토론회를 개최하였다. 참가자들은 국민 대표성과 의석 비례성이 낮은 현행 선거법의 문제점과 원인, 해결 대안을 살펴보고, 20대 국회에서는 정당과 시민사회가 선거법 개정에 나설 것을 촉구했다.

박주민 의원은 인사말에서 선거법 개정 문제는 선거 때에나 관심이 생기지만, 실제로는 선거 전인 이런 시점에 관심을 가져야 실질적인 논의가 이루어질 것이라 말했다.

1부에서는 유권자의 표심과 일치하는 국회 의석 배분에 대해 박근용 참여연대 공동사무처장, 최태욱 비례대표민주주의 운영위원장, 신장식 민변 정치개혁TF가 토론하였다.


박근용 참여연대 공동사무처장은 정당 의회 민주주의에서 정당의 득표수와 정당이 차지한 의석수 사이의 비례성이 낮으면 그 선거제도를 통해 구성된 대표기관의 정당성과 대표성도 취약해진다고 말하며 다음과 같이 발표했다. 현행 선거제도는 지역구와 비례대표 선출이 독립적인 병립형 선거이며, 1등만 당선되는 지역구 선거에서 많은 사표(의석에 반영되지 않고 버려지는 표)를 양산하는 문제점이 있다. 20대 국회는 전체 투표수 58.1%에서 그 가운데 절반가량이 사표로, 국민의 대표자들이 전체 유권자의 1/4 가량의 지지만을 받고 있고, 이는 우리 국회가 대표성과 민주적 정당성이 매우 부족함을 드러내는 것이다. 현재 비례대표 의석은 전체 의석수의 1/5 밖에 되지 않아 사표의 문제점을 충분한 보완하지 못하고 있다. 정당별 의석은 득표율에 따라 우선 의석을 배분하고 나머지 의석을 비례대표 의석으로 채우는 독일식 연동형 비례대표제를 실시하여, 정당과 의석간의 비례성을 높여야 한다. 또한 비례대표 의석 규모도 지역구 대비 50%로 100석으로 늘려야만 지역구 대표가 대변하지 못하는 다양한 계층과 직능을 대표할 것이다. 박근용 사무처장은 마지막으로 선거법 개정이 논의가 될 수 있도록 포럼이나 의원 분들이 논의하길 요청했다.

최태욱 비례민주주의연대 운영위원장은 작년은 선거 제도 개혁 이슈가 가장 뜨거웠던 해였지만 실질적으로 개혁을 이루지 못해 답답함을 낳았던 한 해였다고 말했다. 최태욱 운영위원장은 현재 국회의 대표성이 부족함을 강조하며 다음과 같은 내용을 발표했다. 선거제도에서 득표에 비례함은 민심에 비례함이고, 비례성이 보장된 선거제도는 제대로 된 대표를 선출하게 한다. 모든 국민은 1인 1표제로 압도적 다수인 사회경제적 약자가 정치적으로는 약자가 될 필요가 없음에도, 대의민주주의가 보호해야할 약자들에게는 대표가 없다. 대의민주주의에서는 자신의 대표를 통해 먹고 사는 문제를 해결해야 하지만, 현행 선거제도는 삶을 개선시켜줄 자신의 대표를 뽑기 어렵다. 국민들이 자신의 표가 사표가 되지 않도록 1등이 될 가능성이 있는 거대정당에 전략투표를 할 수 밖에 없어서, 자신이 원하는 정책의 정당에 투표하기가 어렵다. 지역주의, 경제 노동 문제 등이 해결되지 않는 데에는 대의민주주의 기본인 대표성이 취약한 선거제도가 문제이며 선거 제도의 개혁 없이는, 민생 문제와 양극화 문제의 해결은 불가능하다. 선거제도는 먹고사는 문제이며, 구조화된 현대적 다당제는 해법이 될 수 있다. 또한 권역별 독일식 비례대표라면 비례성이 보장되며, 대의민주주의의 미작동 문제도 해결될 것이다. 이는 새누리당의 동의를 얻어야 개혁할 수 있으며 이를 가능하게 만들 유일한 힘은 시민사회에게 있으며, 국민적 에너지가 하나로 모일 때에만 선거제도 개혁을 이룰 수 있을 것이다.


신장식 변호사(민주사회를위한변호사모임 정치개혁TF)는 민변에서 목표하는 전반적인 개혁안과 방법론에 대해 토론했다. 신장식 변호사는 이번 총선에서 소선거구제와 양당제를 뚫고 표심이 표출된 것은 선거제도 개혁에 대한 민심이 저변에 존재함을 보여준다고 말했다. 또한 지난 총선에서는 세 가지가 실종되었는데, 정책과 공론장(토론)이 없었고, 시민단체의 유권자에 대한 영향력도 낮았다고 평가했다. 신장식 변호사는 권역별 독일식 비례대표제도를 통해 의석을 배분하면 초과 의석이 나올 수밖에 없고 의원 정수 확대는 당연하지만, 의원 정수 확대에 대한 국민과 시민사회의 거부감이 있는 것이 사실이라고 말했다. 이는 직접민주주의 요소를 강화해 설득해야만 하며, 방법 면에서도 헌법 소송만으로는 선거 재도 개혁이 불가능하며 정치에 대한 대중의 분노가 정치의 축소로 가는 문제에서 어찌하면 정치의 확대로 갈 것인가 고민해야 할 때임을 지적했다. 시민단체에서도 계속 정치적 중립성을 지켜오며 나쁜 정치를 막는 것이 목표였지만, 이제 정치에 더욱 적극적으로 참여해야 선거 제도 개혁이 가능하다고 비판했다.


이어진 2부에서는 대통령 선거와 결선투표제 도입에 대해 김진욱 참여연대 운영위원장(변호사), 김형철 참여연대 의정감시센터 실행위원, 안용흔 대구가톨릭대학교 교수, 정해구 성공회대 교수가 토론하였다.

김진욱 참여연대 운영위원장은 20대 국회 임기 중 주요한 선거로 대통령 선거와 지방선거 및 교육감선거가 예정되어 선거법이 개정될 수 있는 시기라고 말했다. 김진욱 운영위원장은 특히 수장형 대의기관(대통령, 지방자치단체장, 교육감)의 선출을 위한 선거에는 결선투표제 도입이 필요함을 강조했다. 결선투표제는 1차 투표에서 과반 이상의 득표가 나오지 않으면 1,2위 혹은 1,2,3위가 2차 투표를 실시하는 선거제도이다. 결선투표제가 없는 선거에서는 전체 유권자 대비 득표율이 33% 이하의 대통령이 선출될 가능성이 크다. 김진욱 운영위원장은 다음과 같이 설명을 덧붙였다.


헌법 상 대통령 후보자는 그 득표수가 선거권자 총수의 1/3 이상(33.3%)이 되어야하므로, 현행 선거제도는 위헌적인 요소가 있다. 또 후보 단일화는 소모적인 단일화 논란을 만들어 정책 경쟁보다는 단일화 성사 여부가 이슈가 되어왔다. 김진욱 운영위원장은 실질적 민주화를 추진할 세력들이 선거 때마다 단일화의 압력에 굴복하여 후보직을 양보해야만 했고, 이러한 단일화 과정은 국민적 합의를 받지 못하고 있으므로 결선투표제의 도입으로 선거제도의 문제점을 극복해야한다고 말했다.


김형철 참여연대 의정감시센터 실행위원은 한국에서 대통령 선출에 있어 결선투표제가 필요한 이유를 명확하게 인식하고 공유해야 한다고 밝혔다. 첫째로 1위대표제에 대한 문제의식으로 대통령은 소수 지지로 이루어져서는 안 되며, 보다 많은 지지를 받아야 한다는 점이다. 지난 대통령 선거도 전체 유권자의 38.9% 정도의 득표율로 선출되었고 과반 미만의 득표에 따른 정당성과 통치력의 위기 현상은 대통령의 정책 추진에 어려움을 낳게 된다. 둘째로는 국민의 표심을 반영하지 못하는 사표 문제와, 후보 단일화로 인한 비효율적인 소모이다. 후보 단일화로 선거 운동은 선거공약 및 정책 중심이 아닌 인물과 지역 중심으로 치우쳐 정당 간에 지역주의 동원 등, 후보 간의 무원칙한 연합을 지속시켰다. 이는 야합이라는 인식을 제공해 국민들에게 정당에 대한 불신을 갖게 하였다. 또한 김형철 실행위원은 흔히 결선투표제의 단점으로 여겨지는 점에도 반박했다. 1차 투표에서 낙선자에게 투표한 유권자의 선호가 2차 투표에 반영되지 않아 투표율이 낮아지리란 걱정에 대해서는 프랑스를 예로 들었다. 프랑스의 경우 2차 투표가 투표율이 더 높아졌고, 투표율은 제도의 유무가 아닌 쟁점에 따라 결정되는 결과라는 의미이다. 김형철 실행위원은 다른 대안으로 대안 투표제를 제시하며 선호에 따라 정당에 소신투표할 수 있어 효과성이 높다고 말했다.


안용흔 대구가톨릭대학교 교수는 신생민주주의국가 중에서 결선투표제를 도입한 국가들과 결선투표제가 아닌 국가 간의 차이점을 설명하며 결선투표제가 복지를 증가시키고, 사회적 갈등을 완화시킨다는 연구 내용을 다음과 같이 설명하였다. 12개의 신생민주주의국가 중 우르과이, 파나마, 브라질, 칠레 등에서 결선투표제를 채택한 결과 복지비용이 높아졌고, 14개 국가의 평균 사회갈등지수를 비교한 결과에서도 우르과이, 파나마, 칠레 등에서 결선투표제를 도입한 후 사회갈등지수가 완화되었다. 경제 부유국인 한국은 이들 국가보다 복지 비용이 낮고 갈등지수도 높다.(아래 토론 자료집 109p와 110p 그래프1,2 참고) 결선투표제를 채택한 국가의 경우, 정당간의 정책 공조가 이루어지고 연립 정부로 발전되어 이러한 결과가 생겨난 것이다. 결선투표제로 2차 투표로 올라간 정당은 낙선한 군소정당들의 유권자에게 표를 얻기 위해 군소정당의 정책을 투영하게 된다. 이로써 지지자들의 목소리까지 버려지지 않고 정책과 정부구성에 반영되는 정치적 메커니즘이 작동한다. 때문에 정치적 갈등과 사회적 갈등이 완화될 것이라 예측 가능하며, 사회적 약자들과 소수자들의 의사가 정책에 반영되면 복지 부분도 늘어날 것이다. 또한 대통령을 선출하는 국가에서는 복지 지출에서 비례대표제보다 결선투표제의 영향력이 더 컸다. 마지막으로 안용흔 교수는 여야 간의 정치적인 논의로 관철시켜야만 결선투표제의 도입이 가능할 것임을 시사했다.


정해구 성공회대 교수는 현실적인 관점에서 이번 총선의 결과는 지역주의의 약화와 지역주의에 무관한 젊은 층의 유권자 진입 때문이라고 평가했다. 정해구 교수는 다당제 경향 속에서 양자택일적 성격을 지니고 있는 대통령 선거제도는 정당성 문제가 불가피하다고 밝혔다. 지금의 양당 체제가 문제가 많음을 국민 대다수가 인정하고 있으며, 결선투표제를 통한 연합 정치의 활성화는 대통령 권력을 견제하는 효과도 가져올 수 있다고 말했다. 결선투표제 실현 조건과 과정에 대해서도 고민해야 할 것이다. 결선 투표제는 개헌 사항이 아니며 공직선거법 개정 사항이라는 입장이지만, 개헌을 해야 한다면 결선투표제만을 대상으로 원포인트 개헌을 추진해야 한다. 정해구 교수는 헌법 개정 사안이 아니라면 3당의 합의가 필요하며 이를 위한 시민사회의 집중적인 운동이 요구된다고 밝혔다.

◎ 주최 : 시민사회단체연대회의 정치개혁특별위원회, 국회시민정치포럼

◎ 주관 : 박주민 의원실, 참여연대

◎ 일시/장소 : 7/7(목), 7/8(금) 오전 9시 30분, 국회 의원회관 제9간담회실

◎ 인사말 : 진선미 의원, 박주민 의원

7월 7일(목)

유권자의 자유로운 선거참여

◎ 사회 : 민병덕 변호사 · 민변 정치개혁 TF

◎ 패널

– 박근용 시민사회단체연대회의 정개특위 공동위원장 · 참여연대 공동사무처장

– 박상규 프리랜서 기자

– 신우용 중앙선거관리위원회 법제과장

– 이승훈 2016총선시민네트워크 공동사무처장 · 시민사회단체연대회의 사무국장

– 한민금 정치발전소 기획팀원 · 이상한 나라의 선거 기자단

7월 8일(금)

1부. (9시 30분~)

유권자 표심과 일치하는 국회 의석 배분

◎ 사회 : 박차옥경 시민사회단체연대회의 정치개혁특위 공동위원장 · 한국여성단체연합 사무처장

◎ 패널

– 박근용 시민사회단체연대회의 정개특위 공동위원장 · 참여연대 공동사무처장

– 신장식 변호사 · 민변 정치개혁 TF

– 최태욱 비례민주주의연대 운영위원장

2부. (11시경~)

대통령 선거와 결선투표제 도입

◎ 사회 : 박차옥경 시민사회단체연대회의 정치개혁특위 공동위원장 · 한국여성단체연합 사무처

◎ 패널

– 김진욱 변호사 · 참여연대 운영위원장

– 김형철 성공회대 교수

– 안용흔 대구가톨릭대 교수

– 정해구 성공회대 교수

◎ 문의 : 02-725-7104 (참여연대 의정감시센터)

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출처(Source)

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[토론회] 7/8(금), 20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제는? – 대표성과 비례성을 높이는 선거제도 개혁


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