독일식 비례대표제, 최종의석수 안 변하게 만들기

하려는 사람은 방법을 찾고 안 하려는 사람은 핑계를 찾는다


이번 글에서는

첫 번째 글에서는 독일의 비례대표제를 설명하였고, 두 번째 글에서는 의석 배정 방법을 웹스터(생-라게) 방법으로 바꾼 이유에 대하여 살펴보았다. 이번 글에서는 독일식 비례대표제를 우리나라에 도입하려고 할 때 초과의석이 거의 안 생기게, 따라서 최종의석수가 거의 안 변하게 만드는 방법에 대하여 살펴보려고 한다. 아울러서 독일식 비례대표제를 도입할 때, 고려해야 할 기타 사항들에 대해서 언급할 것이다. 혹시 이해가 잘 안 되시는 분들은 첫 번째 글을 읽어보아 주시기 바란다.


최근 보도를 보면 일부 언론에서 독일의 비례대표제를 권역별 득표율에 비례해서 의석을 배정한다든지 일본식 비례대표제와 유사한 혼합형 선거제도라고 잘못 소개하고 있는데, 이러한 오류들을 바로잡는 것에서 시작하자.


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권역별 득표율


“정당명부를 권역별로 할 것인가, 그렇지 않은가?”, “득표율의 기준을 전국으로 할 것인가? 권역별로 할 것인가?” 우선, 이 두 가지 기준을 추적해야 한다.


독일 비례대표제에서는 권역(주)별로 정당명부를 작성한다. 반면, 뉴질랜드는 1993년 선거제도 개혁을 통하여 독일식 비례대표제를 도입하였지만 권역별 명부가 아니라 전국 명부를 만든다. 그래서 독일의 비례대표제를 권역별 비례대표제라고 부를 수 있다. 그러나 비례대표 의석은 권역별 득표율이 아니라 전국 득표율에 따라서 의석을 배정한다(상위배정). 이 점에서는 독일이나 뉴질랜드나 마찬가지이다. 권역별 득표율은 정당 내에서 의석을 배정할 때 사용된다(하위배정).


일본이 1994년 선거제도 개혁을 통해서 도입한 권역별 비례대표제는 독일과 다르다. 일본에서는 권역별 득표율에 따라 의석을 배정한다. 권역별 비례대표제를 주장하는 사람들은 자신이 일본식 비례대표제를 주장하는지(권역별 득표율에 따라서 배정하기를 원하는지), 아니면 독일식 비례대표제를 주장하는지(전국 득표율에 따라서 배정하기를 원하는지) 분명히 하는 것이 좋겠다.


권역별 득표율을 기준으로 하는 경우와 전국 득표율을 기준으로 하는 경우 사이에 어떤 차이가 있을까? 권역별 득표율을 기준으로 하는 경우에는 비례성이 떨어진다. 일반적으로 선거구의 크기(선거구별로 뽑는 숫자가)가 작을수록 비례성이 떨어진다.


사례 하나를 통해 확인해 보자.

어떤 선거구에서 투표자(유효투표수)가 100명이라고 가정해 보자. 비례대표 1명을 뽑는다면 51표 [100/2+1=100/(1+1)+1=51]를 얻으면 확실하게 당선된다. 2명을 뽑는다면 34표 [100/3+1=100/(2+1)+1=34.3]를 얻으면 확실하게 당선된다. 갑이 34표를 얻었다면 나머지 두 사람이 얻을 수 있는 최대표는 66표이고, 이것을 두 사람이 똑같이 갈라가진다고 하더라도 한 사람당 33표밖에 안되므로, 어떤 경우에도 갑은 확실하게 당선된다. 그렇다면 n명을 뽑는다면?  [100/(n+1)+1]의 정수부분을 얻으면 확실하게 당선된다. 이것을 드룹(Droop)기준치라고 부른다.


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이번에는 전국득표율을 기준으로 비례대표를 50명을 뽑는다고 가정하면, 드룹기준치는 2%((100/51)+1=2.96)가 된다. 즉 2% 이상을 얻으면 안전하게 1석을 확보할 수 있다. 그러나 전국을 10개의 권역으로 나누고 권역별 득표율을 기준으로 한 권역에서 5명씩 뽑기로 하면 드룹기준치는 17%((100/6)+1=17.67)가 된다. 소수정당이 안전하게 1석을 확보할 수 있는 기준치가 2%에서 17%로 증가한다. 당연히 소수정당에게 불리해지고, 사표가 많아진다. 사표가 많아진다는 것은 비례성이 떨어진다는 것을 의미한다.


이와 같이 일본식 권역별 비례대표 제도를 도입하자는 주장 속에는 큰 정당들이 야합해서, 비례 이상으로(소수정당 지지자들의 표를 빼앗아서) 표를 가져가자는 뜻이 숨겨져 있는 것이다. 일본식 권역별 비례대표제는 우리나라의 현재의 비례대표제를 개악하는 것이다. 개악을 하면서 개혁을 한다고 주장하는 세상이 되었다. 진정으로 지역감정을 없애는 등의 좋은 뜻에서 권역별 비례대표제를 도입하려고 하면 독일식 권역별 비례대표제를 도입해야 한다.

 


독일(뉴질랜드)도 일본(우리나라)도 똑같은 혼합형 선거제인가?


아니다. 네 나라 모두 지역구와 비례대표를 혼합해서 운영하고 있다. 그래서 혼합형 선거제라고 부를 수 있다. 그러나 그 내용은 완전히 다르다. 일본사람들은 독일식 비례대표제를 병용형이라고 부르고 자신들의 비례대표제를 병립형이라고 부르기도 한다. 병용이나 병립이나 우리나라 말로는 그게 그거이므로 구분이 잘 안 된다. 일본식을 병립형이라고 부르고 독일식을 연동형이라고 부르기도 한다.(최태욱, 2014) 독일식은 비례제가 중심이므로 혼합형 비례제라고 부르고 일본식은 다수제가 중심이므로 혼합형 다수제라고 부르면 쉽게 구분이 될지 모르겠다.(D. Farrell, 2011)


독일식과 일본식의 차이는 의석배정 절차를 나타내는 다음의 두 식을 비교해보면 분명히 드러난다.


  독일(뉴질랜드): 비례대표수 = 총의석수 – 지역구 당선자수

 일본(우리나라): 총의석수 = 지역구 당선자수 + 비례대표수


위의 식들은 우변의 값을 먼저 계산해서 좌변에 집어넣는다는 것을 의미한다. 독일의 경우에는 정당별로 배정된 총의석수에서 지역구 당선자수를 빼서 비례대표수를 결정한다. 일본의 경우에는 지역구 당선자수에 비례대표수를 더해서 정당별 총의석수를 구한다. 독일의 경우에는 총의석수를 전국 단위에서 정당득표율에 비례해서 배정한다. 일본의 경우에는 비례대표수를 권역별 정당득표율에 비례해서 배정한다. 따라서 독일의 경우에는 총의석수가 전국 단위에서의 정당득표율에 정확하게(반올림하는 오차 및 5% 진입조건을 제외하고) 비례하게 되지만, 일본의 경우에는 총의석수가 전국 단위의 정당득표율과 상당한 차이를 보이게 된다.


이러한 이유에서 세계 각국의 선거제도를 크게 다수제(majority)와 비례대표제(proportional representation)의 두 가지로 구분할 때, 독일이나 뉴질랜드의 선거제도는 비례대표제에 속하고, 일본이나 우리나라는 다수제에 속하는 것으로 구분한다.

 


독일 비례대표제 의석 배정 절차 요약



정확한 설명을 위해 아래와 같이 정의해보자.


 - 권역별 배정: 전국 단위에서 권역들에게 배정하는 것
 - 정당별 배정: 전국 단위에서 정당들에게 배정하는
 
- 권역별정당별 배정: 전국 단위에서 권역별로 배정하고 다시 권역 내에서 정당들에게 배정하는 것.
 
- 정당별권역별 배정: 전국 단위에서 정당별로 배정하고 다시 정당 내에서 권역별로 배정하는 것.


첫 번째 글에서 설명한 독일의 의석 배정 절차는 다음과 같이 요약할 수 있다.



1) 기준의석의 권역별 배정.


2) 권역별정당별 기준의석을 지역구에서 당선된 의석과 비교하여 더 큰 값을 권역별정당별 최소보장의석으로 한다.

   다음으로 권역별정당별 최소보장의석을 정당별로 모든 권역에 대하여 합쳐서 정당별 최소보장의석을 구한다.


3) 정당별 득표율에 비례하면서도 정당별 최소보장의석이 보장되도록 최종의석을 조정한다.


4) 최종의석의 정당별 배정(상위배정)


5) 최종의석의 정당별권역별 배정(하위배정)

 


독일 선거제도의 가장 큰 장점은 상위배정이 정당별 득표율(제2투표)에 정확하게 비례하고, 하위배정이 정당별권역별 득표율에 거의 비례하도록 만드는 것이다. 그러나 독일 제도의 단점은 최종의석(2013년의 경우는 631석)이 기준의석(598석)에 비하여 크게 변하는 것이다.


최종의석이 선거 때마다 변하면 무슨 문제가 있을까? 선거가 끝나고 국회가 개원하는 사이에 국회 의사당에 의원실 수, 전자투표장치를 늘렸다 줄였다 하는 공사를 해야 할 것이다. 국회의원 세비 등 국회예산도 그 때마다 변하게 된다. 이것이 커다란 문제일까? 독일 사람들은 비례성 확보를 위하여 이 정도 불편을 기꺼이 감수하고 있다. 그러나 우리나라 사람들은 국회의원수나 국회예산이 들쑥날쑥 하는 것을 싫어할 가능성이 높다. 독일처럼 비례성을 보장하면서도 최종의석수가 거의 변하지 않게 만드는 방법은 없을까?


 

최종의석수 거의 변하지 않게 만드는 방법



독일식 비례대표제는 최종의석수가 들쑥날쑥해서 안 된다고 주장하는 사람들이 있다. 핑계에 불과하다. 하려는 사람은 방법을 찾고, 안 하려는 사람은 핑계를 찾는다. 최종의석수 거의 변하지 않게 만들 수 있다.


여기서는 두 가지 방법을 소개하겠다. 첫 번째 방법은 위의 다섯 단계 중에서 2) 단계에서 정당별 지역구의석을 그대로 정당별 최소보장의석으로 정하는 방법이다. 2013년 선거에서 각 정당이 얻은 지역구 의석은 다음과 같이 모두 299석이었다. 각 정당이 획득한 제2투표수를 제수 61,700으로 나누고 몫을 반올림해서 합하면 598석이 된다. 기준의석 598석을 늘리지 않고서도 모든 정당에 대하여 최소보장의석을 보장할 수 있다.


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▲ 표1. 지역구의석을 최소보장의석으로 할 때 상위배정


그러나 이 경우 하위배정에서 비례하지 않는 의석수가 약간 증가한다. 2013년 선거배정 결과에 따르면 하위배정에서 불비례하는 경우가 3개 있었다.(첫 번째 글 참조) 이번에는 4개로 늘어나게 된다.(아래 그림에서 색칠된 부분) 기준의석을 변하지 않게 만드는 대가로 하위배정에서 불비례하는 경우가 1개 늘어난 것이다.



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▲ 표2. CDU의 하위배정

두 번째 방법은 지역구 의석에 10%를 더한 값을 최소보장의석으로 하는 것이다. 푸켈스하임 등은 이 방법을 추전하고 있다.(Peifer, Lübbert, Oelbermann, Pukelsheim, 2012). 이 방법은 첫 번째 방법과 비교할 때, 최종의석이 기준의석보다 늘어나게 될 가능성은 약간 높아지지만, 하위배정에서 불비례하는 경우는 약간 줄어든다. 그러나 2013년의 경우에는 첫 번째 방법과 두 번째 방법이 동일한 배정 결과를 가져온다. 최종의석도 그대로이고, 하위배정에서 불비례하는 경우도 4개로 동일하다.


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▲ 표3. 최소보장의석을 지역구 의석 +10%로 할 때

두 가지 방법 모두 대부분의 경우에 기준의석을 변화시키지 않고 모든 정당에 대하여 최소보장의석을 보장할 수 있다. 물론 이러한 방법들은 지역구의 숫자와 비례대표의 숫자가 동일한 독일의 경우를 전제로 한 것이다. 우리나라에서도 독일식 비례대표제를 도입할 때 지역구와 비례대표의 수를 동일하게 하면 두 가지 방법 중 어떤 것을 쓰더라도 최종의석이 변하게 될 가능성은 거의 없다.


이렇게 보면, 1) 단계 절차, 즉 기준의석을 권역별로 배정하는 절차는 불필요하게 된다. 2) 단계 절차도 너무 복잡하다. 독일은 왜 이렇게 복잡한 절차를 거치고 있을까? 그것은 경로의존성 때문이라고 판단된다. 즉 이전의 선거에서부터 이런 절차를 거쳤으므로 2013년에 선거법을 개정할 때에도 과거의 절차를 존중한 것으로 보인다. 그러나 우리나라에서 독일식 선거제도를 도입할 때에는 과거의 경험에 얽매일 필요가 없으므로 간결하게 최소보장의석을 정하는 첫 번째나 두 번째 방법 중에서 선택하면 될 것이다.


 

기타 고려해야 할 사항들



만약 우리나라에 독일식 비례대표제를 도입한다고 할 때 지역구 250명 비례대표 250명 정도로 하는 것을 생각해 볼 수 있다. 이 정도면 다른 나라에 비해서 적절한 의석 규모이다. 참고로, 1998년을 기준으로 민주주의 국가 24개국 국회의원 1인당 평균인구를 기준으로 하면 우리나라에는 572명의 의원이 있어야 한다.(강원택, 2005) 국회의원수를 500명으로 할 때 의원수가 너무 늘어나서 예산에 부담이 된다고 생각되면, 의원 1인당 세비와 보좌관 수를 적절하게 줄이면 된다. 의원당 보좌관 수가 줄어들더라도 의원수가 증가하면 행정부의 감시와 견제에는 훨씬 효과적이 된다.


그런데 정당으로 하여금 250명이나 되는 비례대표를 공천하게 하면 정당의 대표나 계파의 우두머리가 가지는 권한이 너무 강화되지나 않을까 걱정될 수 있다. 이 문제는 정당이 공직 후보자를 선출할 때에 민주적 절차를 거치도록 선거법으로 강제함으로써 해결할 수 있다. 독일 선거법에는 바로 이런 조항이 들어가 있다. 정당의 후보는 당원 총회 또는 대의원 총회에서 비밀투표로 선출하도록 규정되어 있다. 대의원도 당원 총회에서 비밀투표로 선출해야 한다.(독일 선거법 §21)


우리나라에서도 공직 선거 후보는(지역구 국회의원과 비례대표 국회의원을 포함해서), 당원 투표, 또는 대의원 투표(대의원은 당원의 직접 비밀 투표에 의해서 선출되어야 한다), 또는 당원 및 준당원 투표, 또는 당원 및 일반인 투표(소위 국민경선, 오픈 프라이머리) 등의 절차를 거쳐서 선출하도록 선거법에서 규정할 필요가 있다. 이렇게 하면 계파 패권주의 문제를 상당히 완화시킬 수 있을 것이다. 그러나 여당과 야당의 일부에서 주장하듯이 무조건 오픈 프라이머리만을 강제하는 것은 정당의 기능을 약화시켜 오히려 정당 정치의 발전에 장애가 될 수도 있다. 따라서 오픈 프라이머리를 포함하여 위에서 나열한 민주적 절차 중에 하나를 선택하도록 하는 것이 바람직하다고 판단된다.


만약 이렇게 민주적 절차를 강제하더라도 당내 민주주의에 대한 우려가 여전히 남아있다면, 가변형 명부를 검토해 볼 수 있다. 비례대표제에서 정당명부는 폐쇄형 명부, 가변형 명부, 개방형 명부 등으로 나누어진다.(D. Farrell, 2012) 폐쇄형 명부는 정당이 후보 순서를 정하고 유권자가 순서를 바꿀 수 없는 제도이고, 가변형 명부는 정당이 순서를 정하지만 유권자가 어느 정도 순서를 바꿀 수 있는 제도이고, 개방형 명부는 정당이 순서를 정하지 않고 유권자가 순서를 정하는 제도이다.


대표적인 나라 하나씩 들면, 독일은 폐쇄형이고, 스웨덴은 가변형이고, 핀란드는 개방형이다. 스위스는 개방형 중에서도 가장 개방적이다. 유권자들은 선출할 의석 수 이내에서 서로 다른 정당의 후보들에게 투표할 수 있다. 이것을 자유배합투표(panachage)라고 부른다. 폐쇄형은 정당이 민주화되지 못했을 때 계파 정치에 대한 우려가 있다. 개방형은 계파 정치에 대한 우려가 줄어들지만 정당 간 정책 경쟁 이외에 후보자 개인 간 인물 경쟁이 격화되어 정당 정치를 약화시킬 우려가 있다. 가변형은 폐쇄형과 개방형의 중간 정도이다.


마지막으로 스위스, 네덜란드 등에서 사용하고 있는 연합명부(apparentement) 제도의 도입을 검토해야 한다. 연합명부 제도란 군소정당들이 정당명부를 합쳐서 만드는 것을 허용하는 것이다. 명부를 합치게 되면 군소정당들이 전국 득표율 3%(독일의 경우에는 5%) 등의 의석배정조건(진입조건, threshold)을 넘어설 가능성이 생기므로, 소수자의 이익을 대변하는 정당들의 원내 진출이 가능하게 되고, 소수자의 목소리가 정치에 반영될 수 있게 된다. 비례성이 증가하게 되고, 소수자 포괄의 정치가 가능해질 것이다. 군소정당의 합당을 촉진하는 동기도 될 수 있다.(A. Lipphart, 1994)

 


다음 글에서는



최근 여당과 야당의 정치인들 중에서 지역구도를 완화시키고 비례성을 높이기 위하여 중선거구제를 도입하자는 의견이 많이 나오고 있다. 학자들 사이에서는 격렬하게 찬성과 반대 의견이 오가고 있다. 중선거구제, 과연 바람직한 제도일까? 다음의 글에서는 중선거구제에 대하여 여러 각도에서 살펴보고 필자의 견해를 덧붙이려고 한다.

 

<참고문헌>

강원택(2005), 한국의 정치개혁과 민주주의, 인간사랑.
최태욱(2014), 한국형 합의제 민주주의를 말하다, 책세상.
David Farrell(2011), Electoral Systems: A Comparative Introduction(2nd Edition), Palgrave MacMillan, 전용주 옮김, 선거제도의 이해, 한울, 2012
Arend Lijphart(1994), Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-seven Democracise 1945-1990, Oxford University Press, 서주실 옮김, 선거제도와 정당제, 삼지원, 1997.
Richard Peifer, Daniel Lübbert, Kai-Friederike Oelbermann und Friedrich Pukelsheim(2012), “Direktmandatsorientierte Proporzanpassung: Eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl ohne negative Stimmgewichte”, Deutsches Verwaltungsblatt 127.
Frierich Pukelsheim(2014), Proportional Representation, Springer.


작성자: 강남훈 (columning@gmail.com)

기사 원문 보기: http://www.columning.kr/news/articleView.html?idxno=66





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