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우리는 아직 평등 선거가 아니다



가난을 해결하는 가장 좋은 방법은 가난한 사람의 투표를 평등하게 취급하는 것이다.



이번 글에서는

헌법에 보장된 평등 선거의 의미를 살펴본 뒤, 현재 우리나라의 선거제도는 평등 선거가 아니라는 것을 확인해 볼 것이다. 평등 선거가 되려면 독일식 비례대표제와 같은 완전한 비례대표제를 채택해야 한다. 우리는 가난한 자의 투표를 불평등하게 취급하고 있다. 가난을 해결하는 가장 좋은 방법은 가난한 자의 투표를 평등하게 취급하는 것이다.


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▲ 출처 : 연합뉴스


표탄은 총탄보다 강하다


링컨은 “표탄은 총탄보다 강하다”(The ballot is stronger than the bullet)라는 격언을 남겼다. 영어로 투표용지(ballot)와 총탄(bullet)은 자음이 같고 모음만 달라서 운율이 맞는다. 그래서 일부러 투표용지로 번역하지 않고 표탄으로 번역해 보았다. 나는 선거 일주일 전이 되면 항상 학생들에게 이 격언을 알려준다. “우리나라에서 노인수당(기초연금)이나 아동수당(무상보육)이 대학생수당보다 먼저 실시되는 이유를 아세요? 반값등록금이 짝퉁으로 실시되고 있는 이유를 아세요? 대학생들의 투표율이 낮기 때문입니다. 정치인들은 표탄을 사용하지 않는 계층을 무서워하지 않습니다.”


링컨이 표탄 전쟁에서 이기자 불만을 가진 남부 사람들은 총탄 전쟁을 일으켰다. 그러나 표탄 전쟁에서 이긴 링컨은 총탄 전쟁에서도 이겼다. 민주주의는 문명화된 전쟁이다. 야만적인 상태에서는 의견이 다를 때 총탄으로 결정한다. 민주주의 사회는 총탄 대신 표탄으로 결정한다. 노예제를 폐지할 것인가 유지할 것인가, 무상급식을 할 것인가 말 것인가, 사람들 사이에 의견이 너무 다르고 아무리 토론해도 설득이 안 된다. 이럴 때에는 모든 사람이 한 표씩의 표탄을 가지고 승부를 내자는 것이 민주주의이다. 1인 1표이므로 사람을 많이 모은 쪽이 이기게 된다.


그러나 표탄을 가지고 결정한다고 해서 모두 민주주의인 것은 아니다. 첫째로, 부자에게는 표탄을 주고 가난한 사람에게는 표탄을 안 준다면 민주주의가 아니다. 둘째로, 부자에게는 2개씩의 표탄을 주고 가난한 사람에게는 1개씩의 표탄을 준다면 민주주의가 아니다. 셋째로, 모든 사람들에게 1개씩의 표탄을 주더라도, 부자에게는 2개로 늘어나는 표탄을 주고, 가난한 사람에게는 1/2개로 줄어드는 표탄을 준다면 민주주의가 아니다. 우리나라는 바로 이 세 번째 상태이다.
 

헌법에 보장된 평등 선거


우리나라 헌법 제40조에는 다음과 같이 규정되어 있다. “국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.” 이 조항은 흔히 선거의 4대 원칙이라고 불린다. 독일 헌법(기본법)은 “자유”를 추가해서 5대 원칙을 규정하고 있다. 여기서 보통선거는 모든 사람에게 투표권을 준다는 의미이고 평등 선거는 1인당 한 표씩을 준다는 의미이다. 그러나 단순히 1인당 한 표씩 투표할 권리를 부여하는 것은 형식적인 평등 선거에 불과하다. 선거제도는 투표를 의석으로 바꾸는 과정이다. 어떤 선거제도 하에서 부자에게는 10만 명을 모으면 의석 1개를 주는데, 가난한 자에게는 20만 명을 모아야 의석 1개를 준다면, 그 선거제도는 평등한 선거제도가 아니다. 평등 선거는 형식적인 평등뿐만 아니라 실질적인 평등을 따져야 한다.


우리나라 헌법재판소도 평등 선거의 개념을 형식적인 1인 1표 이상의 의미로 해석하고 있다. 헌재의 판결문을 보자.

“평등 선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적 평등, 즉 1인 1표의 원칙(one person, one vote)과 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라, 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미하기도 한다.”(2001. 10. 25. 2000헌마92 등)

위의 판결에서 헌재는 평등 선거의 요건 세 가지를 열거하고 있다. 첫째가 1인 1표의 원칙이고, 둘째가 1표 1가치의 원칙이며, 셋째가 게리멘더링(선거구를 특정인이나 특정 정당에게 유리하도록 자의적으로 획정하는 것)이 없는 것이다. 그런데 1인 1표와 1표 1가치의 원칙이 지켜지면 당연하게 게리멘더링도 부정되므로, 결국 평등 선거의 요건은 1인 1표 요건과 1표 1가치 요건 두 가지라고 할 수 있다. 이 두 가지 요건을 하나로 합치면 1인1가치의 원칙이 된다. 결국 성과가치 평등이란 바로 1인 1가치의 원칙을 의미한다고 해석할 수 있다.
 

성과가치 평등


성과가치 평등(Erfolgwertgleichheit)이라는 개념은 독일의 헌재가 1952년부터 사용했던 개념이라고 한다. “모든 유권자는 그들이 행한 투표를 가지고 선거 결과에 동등한 영향을 미쳐야 한다.”(Pukelsheim, 2014) 여기에서 주어는 유권자(지지자)이다. 성과가치 평등이라는 것은 유권자가 선거 결과에 미치는 영향이 평등해야 한다는 것이다. 독일 헌재는 성과가치를 측정하는 기준을 다음과 같이 명확하게 제시하고 있다.


A정당 지지자들의 성과가치 = A정당의 의석률 / A정당의 득표율


어떤 정당 지지자들의 성과가치가 1이면 그 정당의 지지자들은 평등한 대우를 받고 있는 상태이다. 1 이상이면 평등 이상의 대우를, 1 이하면 평등 이하의 대우를 받고 있는 상태이다. 평등 선거란 모든 정당 지지자들의 성과가치가 1이 되는 선거를 의미한다. 물론 현실적으로 완벽하게 1이 될 수는 없다.(독일에서는 5% 진입장벽이 있다. 이 진입장벽은 합헌이다.) 그래서 1에 상당히 가까우면 평등 선거라고 할 수 있다.


성과가치는 유권자의 관점에서 평등선거를 판단하는 기준이다. 성과가치가 유권자가 선거 결과에 미치는 영향을 측정하는 기준이 된다는 것을 이해하기 위해서는 숫자 예를 들어가면서 따져보는 것이 좋다. 예를 들어서, 유권자의 30%가 A정당을 지지했는데(득표율 30%), A정당이 전체 의석의 30%를 차지했다면(의석률 30%), A정당 지지자들은 자신들의 세력(지지율)만큼의 의석을 차지한 것이다. A정당 지지자들은 평등한 대우를 받은 것이다. A정당 지지자들의 성과가치는 30/30 = 1(백분율로 표현하면 100%) 이 된다.


만약 유권자의 30%가 B정당을 지지했는데(득표율 30%), B정당이 전체 의석의 20%를 차지했다면(의석률 20%), B정당 지지자들의 성과가치는 20/30 = 0.67 이 된다. B정당 지지자들은 30%의 세력(지지율)을 가지고 20%의 의석밖에 차지하지 못했으므로, 평등 이하의(부당하게 열등한) 대우를 받은 것이라고 할 수 있다. 어떤 정당 지지자들이 평등 이하의 대우를 받았다는 것은 다른 정당 지지자들이 평등 이상의 대우를 받았다는 것을 의미한다. 독일 헌재는 어떤 정당 지지자들의 성과가치가 1에서 상당히 벗어나면, 즉 상당히 우월하거나 상당히 열등한 대우를 받으면, 불평등 선거로 규정해서 위헌이라고 판단하고 있다. 2013년 이전의 선거법에 대하여 위헌 판결을 내릴 때 판단의 기준이 된 것이 바로 이 성과가치이다.

유권자의 관점이 아니라 국회의원이나 정당의 관점에서도 평등 선거를 정의할 수 있다. 국회의원의 관점에서는 다음과 같은 대표가중치(representative weight)가 적절하다.


A정당 국회의원의 대표가중치 = A정당의 득표수/ A정당의 의석수


대표가중치는 어떤 정당의 국회의원이 당선되기 위해서 몇 표가 필요했는지를 나타낸다. 대표가중치가 모든 정당의 국회의원들에 대해서 (거의) 동일하면 평등 선거이다.


정당의 관점에서는 다음과 같은 이상적 의석수(ideal share of seats)가 평등 선거의 기준이 될 수 있다.


A정당의 이상적 의석수 = A 정당의 득표율 * 전체 의석수


이상적 의석수는 한 정당이 이상적으로 주장할 수 있는 의석수를 의미한다. 모든 정당의 실제 의석수가 이상적 의석수와 (거의) 일치하면 평등 선거라고 할 수 있다.(이 글에서 성과가치, 대표가중치, 이상적 의석수 등의 용어는 푸켈스하임(Pukelsheim, 2014)의 용어를 그대로 사용하였다.)


이 세 가지 지표는 동일한 판단을 낳게 한다. 예를 들어 어떤 정당 지지자들의 성과가치가 1보다 커서 우월한 대우을 받고 있다면, 그 정당 국회의원의 대표가중치는 다른 정당보다 작게 되고, 그 정당의 실제 의석수는 이상적 의석수보다 많아진다. 그런데 선거의 가장 중요한 주체는 국회의원이나 정당이 아니라 유권자이다. 그래서 독일 헌재는 유권자의 관점에서 정의된 성과가치를 평등 선거의 기준으로 삼고 있다. 우리나라 헌재도, 비록 공식을 제시하고 있지는 않지만, 성과가치를 기준으로 판단하고 있다.
 

독일 헌재의 위헌(불평등 선거) 판결 사례


성과가치가 1에서 얼마나 벗어나면 불평등 선거일까? 다음의 표는 독일 헌재가 위헌이라고 판단한 2009년의 선거결과이다. 


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▲ 표 1. 위헌으로 판정된 독일 2009년 선거 결과


이 표에서 성과가치는 앞의 공식대로 의석률/득표율 이다. CDU 지지자들의 성과가치는 1.118로서 기준(1)에서 11.8%만큼 어긋난다. 이것은 당시 CDU가 21석의 초과의석을 받았기 때문이다. CSU 지지자들은 성과가치는 1.084로서 기준(1)에서 8.4%만큼 어긋난다. 당시 CSU는 3석의 초과의석을 받았다. 독일 헌재는 어떤 정당 지지자들의 성과가치가 기준에서 8.4% 내지 11.8% 만큼 어긋나는 경우를 불평등 선거라고 판결한 것이다. 독일 헌재의 판결 기준을 우리나라 선거에 적용하면 어떻게 될까?
 

우리나라 선거는 불평등 선거이다


다음의 표는 우리나라 제19대 국회의원 선거 결과로부터 계산한 성과가치이다. 


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▲ 표 2. 19대 국회의원 선거 결과


새누리당 지지자들의 성과가치는 1.184로서 기준(1)보다 18.4% 높다. 독일 헌재 기준에 따르면 이 정도만으로도 위헌이다. 그런데 더 심각한 문제가 있다. 통합진보당 지지자들의 성과가치는 0.421로서 기준보다 57.9%나 낮고 자유선진당 지지자들의 성과가치도 0.516으로서 기준보다 48.4%나 낮다. 자유선진당이나 통합진보당 지지자들은 엄청나게 불평등한 취급을 당한 것이다. 독일 헌재의 기준을 따질 필요도 없이, 의심의 여지없는 불평등 선거이다.
 

가난한 사람들이 불평등한 취급을 받고 있다.


말이 나온 김에 정당투표 제도가 도입된 이후인 18대와 17대 국회의원 선거 결과도 살펴보자. 


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▲ 표 3. 제18대 국회의원선거 결과


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▲ 표4 . 제17대 국회의원선거 결과


제18대 국회의원 선거에서는 민주노동당, 창조한국당, 친박연대 지지자들의 성과가치가 0.5 미만이었다. 민주노동당 지지자들의 성과가치는 기준보다 70.6% 낮았다. 제17대 국회의원 선거에서는 새천년민주당, 자유민주연합, 민주노동당 지지자들의 성과가치가 0.5 미만이었다. 민주노동당 지지자들의 성과가치는 기준보다 74.3% 낮았다.


위의 세 가지 경우를 살펴보면, 민주노동당이나 통합진보당 같이 가난한 사람을 대표하는 정당 지지자들의 성과가치가 항상 낮다는 것을 알 수 있다. 가난한 사람을 대표하는 정당의 지지자들이 항상 불평등한 취급을 받아온 것이다.


물론 부자를 대표하는 소수 정당(친박연대, 자유선진당) 지지자들의 성과가치도 낮았다. 그러나 이것이 부자들에게는 큰 문제가 안 되었다. 이 정당들은 선거가 끝나자마자 한나라당이나 새누리당과 합당했다. 이들 사이에는 이념의 격차도 크지 않다. 그리고 부자들은 투표 이외에도 돈이나 인맥을 가지고 정치에 영향을 끼칠 수 있다. 그러나 가난한 사람들을 대표하는 정당은 다르다. 이념의 격차도 크고 민주통합당이나 열린우리당과 합당하지도 않았다. 가난한 사람들은 투표 이외에 정치에 영향을 끼칠 돈도 인맥도 없다.


흔히 가난한 사람들이 부자를 대표하는 정당을 지지하는 경향이 있다고 말한다. 가난한 사람들이 자기에게 불리한 선택을 한다는 것이다. 그래서 가난 문제가 해결되기 힘들다고 말한다. 그러나 자료를 통계학적으로 꼼꼼히 살펴보면 이런 경향은 대개 부정된다. 이 글에서는 이 문제를 다루지 않겠다. 가난한 사람들이 부자를 대표하는 정당에 투표하거나 말거나 그것은 그 사람들 선택이고, 그로부터 생겨나는 문제는 그 사람들 책임이다. 그러나 가난한 사람들에게 불평등한 표탄을 나누어주고 있다면, 그로부터 생겨나는 문제는 가난한 사람들 책임이 아니라 우리 사회의 책임이고, 우리 모두의 책임이다. 우리 선거제도는 가난한 사람들을 불평등하게 차별하는, 누구 표현대로 하면, 참 나쁜 선거제도이다.
 

가난한 사람들에게 평등한 표탄을 나누어주었더라면


가난한 사람들의 투표를 평등하게 취급하였다면 결과가 어떻게 되었을까? 우리나라가 독일식 비례대표제도를 채택했다고 가정하자. 비례대표를 배정받을 수 있는 진입장벽을 지역구 1석 또는 정당득표 3%로 설정해 보자. 여기서 독일식 비례대표제는 초과의석이 안 생기도록 하는 방식(세 번째 글 참조)으로 적용한다고 가정한다.(이렇게 하기 위해서는 지역구와 비례대표의 수를 동일하게 만드는 것이 바람직하다) 그러면 제17, 18, 19대 국회의원 선거 결과는 다음과 같이 놀랍게 바뀐다. (아래 표에서 제수의 뜻을 모르면 저의 두 번째 글을 읽어보세요)

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▲ 표 5. 제17대 국회의원 선거 시뮬레이션


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▲ 표 6. 제18대 국회의원 선거 시뮬레이션


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▲ 표 7. 제19대 국회의원 선거 시뮬레이션



우리나라 선거결과는 현재의 여당이 단독으로 2번 집권하고, 현재의 야당이 단독으로 한 번 집권한 것으로 나온다.(내각제라고 가정하고 서술하겠다). 독일식 비례대표제를 채택했다면 현재의 야당들은 제17대와 제19대 두 번을 집권하는데, 두 번 다 단독 집권이 아니라 연합해서 집권한다. 제19대 선거는 특히 재미있다. 민주통합당과 통합진보당은 합해서 150석이 된다. 과반수가 되려면 무소속 1명이 필요하다. 무소속 몸값이 하늘 높이 올라갔을 것이다. 그런데 마침 정읍의 유성엽 의원이 무소속이었다. 그는 선거 후 민주통합당에 입당했다. 독일식 비례대표제를 채택했다면 지금 민주통합당 + 통합진보당 + 무소속 이렇게 해서 집권하고 있을 것이다. 아마도 가난한 사람들을 위한 많은 법률들이 만들어졌을 것이다.


여기서 특히 단독으로 집권하는 것보다 연합해서 집권하는 것이 가난한 사람을 위해서 훨씬 더 좋다. 제17대 선거 때 열린우리당은 단독으로 다수당이 되었는데, 4대 개혁 입법을 꺼냈지만 머뭇거리다가 통과시키지 못했다. 좌회전 깜박등을 켜고 우회전한다는 말을 듣기까지 하였다. 가난한 사람들의 처지는 개선되지 못했다. 그러나 독일식 비례대표제하에서는 열린우리당은 민주노동당과 연합해서만 집권할 수 있게 된다. 이런 경우 민주노동당은 열린우리당과 동등한 정치력을 가지게 된다.(정치력을 계산하는 공식은 다음 글에서 소개하겠다.) 만약 연합해서 집권했다면, 민주노동당의 요구를 거절하는 것이 불가능하였을 것이고, 개혁 입법은 다 통과되었을 것이다.
 

맺음말


얼마 전 김낙년 교수는 우리나라에서 소득이 포착된 3,122만 명을 소득 순서대로 한 줄로 세우면, 50%에 해당하는 사람의 소득이 연간 1,074만 원이 된다는 끔찍한 연구 결과를 발표하였다. 한 달에 100만 원씩 벌면 소득분포로 보아 중상위권이다. 그만큼도 돈을 못 버는 사람이 1,600만 명쯤 있다는 말이다. 우리나라에 이렇게 가난한 사람이 많은 데도 부자만을 위하는 정당이 자꾸 집권하는 것은 가난한 사람들이 자기 배반 투표를 해서가 아니라, 가난한 사람들의 투표를 불평등하게 취급하기 때문이다. 우리나라 선거제도는 부자들에게는 늘어나는 표탄을 나누어주고, 가난한 사람들에게는 줄어드는 표탄을 나누어 주고 있다.


다음 글에서는 이번 글과 비슷한 맥락에서 복지국가를 만들려면 비례대표제를 채택해야 한다는 것을 설명해 보려고 한다.

 


참고문헌
Frierich Pukelsheim, Proportional Representation, Springer, 2014.
김낙년, 한국의 개인소득 분포: 소득세 자료에 의한 접근, 경제사학회 발표문(2014. 12. 12), 2014.



작성자: 강남훈 한신대 교수

칼럼 원문 보기: http://www.columning.kr/news/articleView.html?idxno=139



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